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Contrôle judiciaire de l’action gouvernementale

Au-delà des limites de l’administratif et du juridictionnel, les tribunaux administratifs

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Au-delà des limites de l’administratif et du juridictionnel, les tribunaux administratifs
par M^e Denis Lemieux

L’adoption de la Loi sur la justice administrative (L.R.Q. c. J-7) paraissait avoir sonné le glas de l’ancienne nomenclature des tribunaux administratifs. Désormais, les organismes relevant ultimement de l’Exécutif sont rangés dans deux catégories étanches, selon qu’ils exercent des fonctions administratives (art. 2 et 3 L.J.A.) ou juridictionnelles (art. 9). Néanmoins, la jurisprudence reconnaît des organismes administratifs exerçant une fonction quasi judiciaire, dont le cadre procédural est d’abord et avant tout dicté par l’article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne (L.R.Q., c. C-12). Un exemple récent est celui de la Régie des marchés agricoles et alimentaires.

Faits :

Érablière J.P.L. Caron inc. exploite une entreprise acéricole depuis 1987. En 2003, la Fédération des producteurs acéricoles adopte le Règlement sur le contingentement qui oblige tout producteur ou distributeur à obtenir un contingentement de la Fédération. Érablière Caron fait une demande qui est refusée pour le motif qu’elle devait des pénalités à la Fédération pour un montant de 72 110,90 $. Érablière Caron répond qu’elle ne doit que 40 000 $. Elle indique qu’elle est détentrice d’un permis d’exportation de la part de l’Agence canadienne d’inspection des aliments et n’a donc pas besoin de contingentement à cette fin. Mais elle ne conteste pas le refus de contingentement devant la Régie des marchés agricoles et alimentaires comme elle aurait pu le faire.

Suite à une mise en demeure de payer le montant dû, la Fédération s’adresse à la Régie pour arbitrer le différend et rendre une ordonnance contre Érablière Caron.

En l’espèce, la Régie a donné raison à la Fédération et a imposé la pénalité prévue par la convention de mise en marché qu’elle avait préalablement approuvée. Elle a également ordonné le versement de contributions et de dommages à la Fédération.

Érablière Caron soulève en révision judiciaire que la Régie n’est pas un tribunal indépendant au sens de l’article 23 de la Charte québécoise et est donc inconstitutionnelle. Subsidiairement, elle invoque en plaidoirie que la participation au délibéré des conseillers juridiques de la Régie est contraire au principe d’impartialité. Elle soulève également que la Régie a agi ultra vires en imposant des sanctions en vertu du plan conjoint.

Jugé :

La Cour supérieure souligne l’accord des parties concernant l’application de la norme de la décision correcte pour la question soulevant la violation de l’article 23 de la Charte.

En l’espèce, la Régie a refusé de trancher cette question estimant qu’elle n’avait pas la compétence légale requise pour se prononcer sur cette question et, plus particulièrement, sur la compatibilité de l’article 20 de la Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche (L.R.Q., c. N-35.1) avec l’article 23 de la Charte. Cet article édicte que le « gouvernement peut, de sa propre initiative et pour des motifs d’intérêt public, suspendre, modifier ou annuler toute décision de la Régie ».

Comme nous l’avons indiqué, Érablière Caron invoque également la multiplicité des rôles des conseillers juridiques de la Régie selon les articles 12 et 19 à 22 des Règles de régie interne de la Régie.

La première question en litige concerne l’impartialité d’un des membres de la formation de la Régie qui a rendu la décision. Ce membre a occupé des fonctions de direction au sein de l’UPA avant sa nomination comme régisseur.

Comme la requérante n’a pas fait de demande de récusation du membre lorsqu’elle a pris connaissance de ce fait et qu’elle n’a fait aucune preuve d’apparence de partialité, la Cour rejette ce motif d’illégalité. Au surplus, cette allégation de partialité n’affectait pas les autres régisseurs.

Pour ce qui est de l’atteinte à l’apparence de l’indépendance judiciaire, la Cour rappelle que la Régie est un organisme multifonctionnel. Ce n’est que lorsqu’il exerce une fonction quasi judiciaire que l’article 23 peut trouver application. Dans ce cas, il faut vérifier si les trois composantes de l’indépendance dégagées par la jurisprudence de la Cour suprême, soit l’inamovibilité, la sécurité financière et l’indépendance institutionnelle, sont respectées.

Les membres sont nommés pour une durée fixe. Si le ministre a l’intention de recommander au gouvernement le renouvellement d’un membre, il en avise en pratique le régisseur concerné quelques mois avant la fin de son mandat.

Les décrets de nomination des membres prévoient que le gouvernement peut révoquer un mandat pour cause de malversation, maladministration, faute lourde ou autre motif de même gravité dont la preuve incombe au gouvernement.

Des régisseurs supplémentaires peuvent être nommés pour une durée plus courte.

Monsieur le juge Gendreau considère que vu les fonctions de la Régie, les régisseurs  bénéficient d’une inamovibilité suffisante.

Le second élément de l’indépendance concerne la sécurité financière. L’article 8 de la Loi prévoit que « le gouvernement détermine le traitement et les autres conditions de travail des régisseurs. Le traitement, une fois fixé, ne peut être réduit. ».

Même si le traitement offert peut varier d’un régisseur à l’autre, la Cour estime que ceux-ci sont libres d’accepter ou non cette offre. Ce qui importe est que le gouvernement ne peut réduire cette rémunération pendant la durée du mandat. Il s’agit, selon la Cour, d’une sécurité financière acceptable.

Pour ce qui est de l’indépendance institutionnelle de la Régie, monsieur le juge Gendreau convient qu’en principe, l’article 20 permettrait au gouvernement de suspendre, modifier ou annuler de sa propre initiative une décision de la Régie.

Comme il n’existe aucune preuve factuelle de telle intervention du gouvernement, la Cour ne peut conclure que la seule existence de l’article 20 brime l’indépendance judiciaire des régisseurs. Il n’existe également aucune preuve de directives ou de politiques gouvernementales restreignant la marge de manœuvre décisionnelle des régisseurs.

La Cour aborde ensuite le rôle des conseillers juridiques de la Régie lors du délibéré. Les Règles de la Régie prévoient que le président assigne généralement un conseiller juridique ou secrétaire pour assister les régisseurs lors de chaque séance publique.

Le conseiller soumet alors aux régisseurs les questions qui lui semblent appropriées et peut participer au délibéré avec les régisseurs même si ces derniers demeurent seuls responsables de la décision. De plus, le conseiller doit lire et commenter tout projet de décision pour assurer la conformité avec les règles de droit applicables.

Comme ces Règles n’ont pas été mentionnées dans l’avis transmis sous l’article 95 C.p.c. au procureur général, la Cour refuse de se prononcer sur leur légalité.

De plus, il aurait fallu faire au préalable une preuve de leur application. L’avis sous 95 C.p.c. aurait donc dû être donné devant la Régie.

Sur le fond, la Cour juge que la requérante était soumise aux obligations découlant de la Loi et du Plan conjoint des producteurs acéricoles du Québec.

Elle est partie à la convention de mise en marché puisqu’elle est représentée par la Fédération qui est partie à cette entente.

Les clauses pénales prévues à la convention ne sont pas abusives.

Cependant, la pénalité prévue à l’article 22 du Règlement sur le contingentement est nulle car elle ne prévoit pas « l’utilisation de cette pénalité à des fins particulières » tel que l’exige l’article 93 (6°) de la Loi.

Enfin, le fait que le sirop d’érable produit par la requérante était destiné à l’exportation ne constitue pas un cas d’exception pour échapper aux obligations découlant de la Loi.

La Cour annule donc les pénalités fondées sur l’article 22 du Règlement et déclare celui-ci nul et de nul effet.

Commentaires :

Monsieur le juge Gendreau a pris pour acquis que la Régie exerçait une fonction quasi judiciaire au sens de l’article 56 de la Charte québécoise et, dès lors, était un « tribunal » au sens de l’article 23. Il est vrai qu’en l’espèce, les quatre facteurs dégagés à cette fin par la Cour suprême et utilisés pour interpréter les dispositions précitées de la Charte québécoise étaient tous positifs, soit l’atteinte aux droits, l’existence d’un litige entre deux parties tranché par un décideur neutre, l’existence d’une audition et l’application par la Régie de normes objectives.

De ce fait, un organisme exerçant une fonction administrative selon la Loi sur la justice administrative devient assujetti à des exigences quasi constitutionnelles d’indépendance et d’impartialité.

De plus, il est compétent, selon la Cour, pour trancher toute question découlant de ce statut et doit même alors entendre une preuve factuelle, si nécessaire, pour décider de sa propre constitutionnalité.

Le reproche fait à un régisseur d’avoir exercé des fonctions au sein de l’UPA a, à juste titre, été rejeté par la Cour. Il est inhérent à un tribunal administratif spécialisé de compter parmi ses membres des personnes ayant œuvré dans le champ de compétence du tribunal.

L’expertise de la Régie provient en partie de celle acquise antérieurement par ses membres. En revanche, si le membre visé avait adopté antérieurement une position partisane dans le dossier ou s’il manifestait, par son comportement, un parti pris envers une partie, ceci pourrait entacher la procédure de nullité, voire la décision à laquelle il aurait participé. Il pourrait alors exister un doute raisonnable d’influence de ce membre préjugé sur les autres décideurs.

Pour ce qui est de l’indépendance institutionnelle de la Régie, la Cour considère à bon droit que vu la nature de cet organisme, un mandat à durée déterminée de plusieurs années durant bonne conduite satisfaisait à l’exigence de l’inamovibilité. La Cour a noté qu’un membre pouvait savoir s’il serait renouvelé ou non avant la fin de son mandat.

Par ailleurs, la Cour reconnaît la possibilité de disparités des traitements des membres mais observe que ceux-ci ont été acceptés librement et ne peuvent être modifiés à la baisse pendant la durée du mandat. L’on peut toutefois se demander quelle est la marge de manœuvre dont dispose un nouveau membre en pareil cas. Toutefois, le fait que la rémunération et les autres conditions de travail des membres sont publiées dans la Gazette Officielle comporte une certaine protection à cet égard.

Le troisième élément de l’indépendance institutionnelle est celui de l’autonomie décisionnelle. Monsieur le juge Gendreau considère que l’existence d’un contrôle politique a posteriori n’affecte pas l’indépendance de la Régie car celle-ci demeure entièrement libre de rendre la décision qu’elle juge appropriée. Mais la Cour indique que si le gouvernement (ou le ministre responsable) émettait des directives ou politiques à la Régie sur la manière de disposer des affaires soumises, ceci pourrait constituer un accroc à l’article 23 de la Charte.

L’on doit noter que la Loi ne permet aucunement au pouvoir politique d’avoir recours à un tel procédé. Il ne peut agir que par voie réglementaire, dans les cas permis prévus par la Loi.

Selon nous, un membre du gouvernement ne pourrait non plus émettre un commentaire partisan alors qu’une affaire est soumise à la Régie. Ceci pourrait créer un doute raisonnable d’atteinte à l’indépendance et à l’impartialité de la Régie.

Les exemples de contrôle politique des décisions rendues par un organisme autonome de régulation économique ne sont pas nombreux au Québec. L’on peut toutefois citer l’article 96 de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (L.R.Q., c. P-41.1) dont le libellé est toutefois différent puisqu’il permet au gouvernement de se saisir d’une affaire qui est devant la Commission de protection du territoire agricole, sans attendre que celle-ci en ait disposé.

La question du rôle des conseillers juridiques de la Régie, soulevée tardivement en l’espèce, est intéressante. La situation présente diffère de celle qui prévalait à la Régie des permis d’alcool, où la personne visée comparaissait devant une formation de régisseurs, en l’absence d’autres parties. Ici, la Régie des marchés agricoles et alimentaires est saisie d’un différend entre deux parties, que tranche cet organisme. Si le rôle du conseiller juridique demeure neutre lors de l’audience, il se pourrait bien que sa présence lors du délibéré soit compatible avec les garanties procédurales de l’article 23 de la Charte, surtout si l’on considère que les régisseurs ne sont pas nécessairement des juristes.

Érablière J.P.L. Caron inc. c. Régie des marchés agricoles et alimentaires
EYB 2007-114002 (C.S.)
Réf. : 35-160, 35-550, 50-170