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L’incertaine détermination de la norme de contrôle des erreurs de droit
par M^e Denis Lemieux

Il y a près d’un quart de siècle, la Cour suprême adoptait une analyse pragmatique et fonctionnelle pour déterminer le degré de déférence judiciaire que les cours supérieures doivent manifester envers un tribunal ou organisme inférieur. En ce-faisant, la Cour a tenté de trouver un point d’équilibre qui tient compte de la séparation des pouvoirs et de deux pôles qui en font partie, soit la souveraineté parlementaire et la mission de surveillance et de contrôle judiciaire. Les quatre facteurs qui composent cette grille d’analyse permettent de définir la norme de contrôle applicable à une question en litige. La définition de ces normes, dont la gamme s’est réduite à trois notes au fil des années, a fait l’objet de nombreuses définitions qui ont souvent suscité beaucoup de perplexité dans le monde juridique. Malheureusement, la Cour suprême semble entretenir une certaine confusion dans ce domaine comme en témoigne le jugement rendu sur division dans C.C.D. c. Via Rail.

Faits :

Via Rail acquiert en 2001 de nouvelles voitures de type Renaissance jusque-là utilisées pour la liaison ferroviaire sous la Manche. D’importantes modifications ont été apportées à ces voitures à la demande de Via. Cependant, aucune mesure particulière n’a été prise relativement à la mobilité à bord des personnes utilisant un fauteuil roulant.

Après avoir participé à l’inspection de modèles de voitures Renaissance, le Conseil des canadiens avec déficiences (C.C.D.) a formulé une plainte auprès de l’Office national des transports pour que celui-ci puisse « déterminer s’il existe un obstacle abusif aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience ». Selon cette disposition (art. 172 de la Loi sur les transports au Canada,L.C. 1996, c. 10), l’Office peut, s’il estime la plainte fondée, exiger du transporteur que des mesures correctives soient prises ainsi que le versement d’une indemnité aux personnes qui ont supporté ce manque d’accessibilité.

L’Office s’est vu conférer un mandat, aux termes de l’article 5 de la Loi, de promouvoir l’objectif général d’accessibilité aux services de transport pour les personnes ayant une déficience, « dans la mesure du possible ». Cet objectif s’inscrit dans la politique nationale des transports. Les pouvoirs de l’Office sont de deux ordres : la réglementation et l’examen des plaintes. Ces pouvoirs sont soumis au contrôle du Cabinet fédéral (art. 36 et 40).

Après une longue enquête et divers échanges entre Via et l’Office, concernant notamment une demande à l’effet d’apporter certaines modifications aux voitures, l’Office rend une décision finale imposant diverses mesures correctives aux voitures Renaissance.

L’autorisation d’appel de cette décision a été accordée par la Cour d’appel fédérale. Cette Cour a convenu que la détermination par l’Office des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience était assujettie au contrôle judiciaire de la norme du caractère manifestement déraisonnable. Cependant, la majorité de la Cour est d’avis que la norme de la décision correcte s’impose quant à l’interprétation de la compétence de l’Office selon l’article 172.

La Cour a, à l’unanimité, décidé que l’Office était compétent en l’espèce. Sur le fond, la majorité estime que la décision de l’Office est manifestement déraisonnable car celui-ci n’a pas soupesé les intérêts des personnes n’ayant pas de déficience et ceux des personnes ayant une déficience autre que les utilisateurs d’un fauteuil roulant. Un juge dissident estime cependant que l’Office n’a pas commis d’erreur manifestement déraisonnable en décidant selon la preuve dont il disposait.

Mais la Cour se retrouve unanime pour décider que l’Office n’a pas respecté l’équité procédurale en ne donnant pas à Via une possibilité adéquate de répondre à ses demandes de renseignements sur les coûts des modifications envisagées et leur faisabilité.

La Cour suprême a accepté d’entendre l’appel de ce jugement.

Jugé :

La Cour a rendu un jugement sur division (5-4).

Sur la norme de contrôle, la Cour confirme que la norme du caractère manifestement déraisonnable s’applique à la décision de l’Office. Contrairement à la Cour d’appel fédérale, elle juge que la même norme s’applique à la question de savoir si l’Office avait le pouvoir d’instruire la plainte du C.C.D.

Une question de compétence n’est pas nécessairement sujette à la norme de la décision correcte. L’on ne peut faire abstraction de l’expertise d’un tribunal administratif pour interpréter sa loi habilitante et définir l’étendue du pouvoir que la loi en question lui confère.

Le fait que l’Office se soit vu conférer un pouvoir réglementaire étendu confirme son rôle important pour préciser les contours de la loi.

Même si la loi vise à promouvoir les droits des personnes ayant une déficience, la question des droits de la personne et celle du transport sont inextricablement liées. Même si l’Office ne possède pas d’expertise particulière pour la première, ce facteur est compensé par sa très grande expertise pour la seconde.

Il n’y a donc place en l’espèce qu’à une seule norme de contrôle, celle qui requiert la plus grande déférence judiciaire.

Par ailleurs, la Cour indique que la norme du manifestement déraisonnable et celle du simplement déraisonnable participent de la même problématique. Toutes deux « reviennent à se demander si la décision d’un tribunal administratif a un caractère déraisonnable démontrable, c’est-à-dire si elle s’écarte de façon marquée de ce qui est rationnel au point d’être insoutenable » (par. 102). Si les motifs sont soutenables ou si la décision peut être maintenue selon une interprétation raisonnable des faits ou du droit, la Cour devrait faire montre de déférence.

La Cour précise ensuite que le caractère flagrant ou évident d’une erreur d’analyse n’est pas, « face à l’inévitable subjectivité que cela comporte, un indice fiable pour déterminer si une décision donnée est insoutenable ou si elle reflète une interprétation déraisonnable des faits ou du droit » (par. 103).

Sur le fond, la Cour juge qu’il n’était pas déraisonnable pour l’Office d’exiger des mesures visant l’accessibilité des fauteuils roulants à certaines des voitures achetées. L’Office a utilisé des facteurs pertinents pour déterminer si les obstacles à l’accessibilité étaient abusifs et exiger des mesures correctives. Parmi ces facteurs, l’on peut ranger le Code de conduite ferroviaire. Ce Code est une mesure volontaire établissant des normes minimales auxquelles tous les transporteurs ferroviaires acceptent de se conformer. Ce Code a été élaboré en consultation avec la Commission canadienne des droits de la personne. Il crée une expectative légitime de conformisme à ce Code de la part de Via.

L’Office pouvait aussi tenir compte de normes minimales adoptées par l’Association canadienne de normalisation quant à l’accessibilité des immeubles aux personnes ayant une déficience. Cette norme privée a été incorporée dans le Règlement de sécurité relatif aux voitures voyageurs adopté par Transport Canada. Il s’agit de normes de référence utilisées dans d’autres pays.

Il a également pu considérer que les mesures de rechange proposées par Via concernant la disponibilité de services dans son parc de voitures existant n’étaient pas adéquates, particulièrement si on les compare avec celles qui sont reconnues par la loi aux États-Unis, en Grande-Bretagne et en Australie.

Par ailleurs, contrairement à la Cour d’appel fédérale, la Cour estime que l’Office a tenu compte des coûts des mesures requises pour Via. Cette dernière a refusé de fournir les renseignements demandés à cet égard par l’Office suite à sa décision préliminaire.

La Cour contredit également la Cour d’appel fédérale selon laquelle l’Office aurait omis de considérer les intérêts des autres voyageurs, en particulier l’impact sur la tarification. L’Office a conclu que Via possède des réserves substantielles pour effectuer les changements exigés. De plus, la dignité humaine ne comporte pas de valeur pécuniaire pouvant être comparée aux coûts de l’accessibilité. Les conclusions de l’Office relatives aux coûts et à la preuve en matière de contrainte excessive ne sont pas déraisonnables.

La conclusion de la Cour d’appel fédérale selon laquelle Via n’a pu présenter ses observations sur l’estimation des coûts est difficilement soutenable vu que Via a refusé de faire des représentations tel que l’Office le lui avait demandé.

Les juges dissidents sont en désaccord quant à la norme de contrôle. Ils s’appuient sur la jurisprudence antérieure de la Cour selon laquelle l’analyse pragmatique et fonctionnelle s’applique à chaque question en litige et peut amener des normes de contrôle différentes.

Ils sont également en désaccord avec le critère du « caractère déraisonnable démontrable » en raison de son ambiguïté.

Les juges dissidents sont d’accord avec la Cour d’appel fédérale pour déterminer la question de la compétence de l’Office selon la norme de la décision correcte.

Toutefois, ils estiment que l’Office n’a pas outrepassé sa compétence puisque le demandeur s’est réellement heurté à un obstacle abusif. L’existence d’un pouvoir de réglementation n’empêche pas l’exercice d’un pouvoir de nature juridictionnelle par l’Office. Enfin, l’enquête de l’Office s’est limitée à l’objet de plainte.

Sur le fond, les juges minoritaires estiment que l’Office a erré en droit sur la notion d’obstacle ainsi que sur l’analyse de son caractère abusif.

Ils ne se prononcent pas sur la question de l’équité procédurale mais reprochent à Via son comportement durant l’instance devant l’Office.

Commentaires :

Le jugement rendu dans Via Rail manifeste bien la complexité de l’analyse pragmatique et fonctionnelle et l’insécurité juridique qu’elle entraîne pour les juges, pour les parties et pour les décideurs.

Ainsi, la Cour d’appel fédérale et la Cour suprême sont toutes deux profondément divisées sur la norme de contrôle à adopter dans la présente espèce.

De plus, s’exprimant pour la majorité, madame la juge Abella remet en cause un principe qui semblait établi, soit celui de la détermination individualisée de la norme applicable pour chaque question en litige. Dans un jugement rendu à la même époque, Lévis (Ville) c. Fraternité des policiers de Lévis ([2007] 1 R.C.S. 591, 2007 CSC 14), la même juge nuance son propos, affirmant que l’on peut dissocier de la norme globale une question qui ne relève pas de l’objet de la loi ni de l’expertise du décideur.

Par ailleurs, l’on ne sait plus très bien si la considération par un décideur de valeurs fondamentales, telles que les droits de la personne, est encore importante pour déterminer le degré de déférence judiciaire (voir par. 92 et suivants).

En outre, la majorité de la Cour paraît ajouter un nouveau concept à la définition de la norme de contrôle en indiquant que les concepts du déraisonnable et du manifestement déraisonnable « reviennent à se demander si la décision d’un tribunal administratif a un caractère déraisonnable démontrable, c’est-à-dire si elle s’écarte de façon marquée de ce qui est rationnel au point d’être insoutenable ». S’il s’agit là d’une clarification des normes existantes, le moins que l’on puisse dire est qu’elle n’est pas évidente. C’est pourquoi les juges minoritaires ont indiqué leur désaccord avec cette nième tentative de préciser les normes de contrôle applicables.

La majorité de la Cour réfère sur ce point à l’opinion du juge LeBel (qui, incidemment en faisait partie) exprimée dans Toronto (Ville) c. S.C.F.P., loc. 79 ([2003] 3 R.C.S. 77, 2003 CSC 63). L’honorable juge LeBel estimait alors qu’il conviendrait de fusionner les normes de la décision raisonnable simpliciter et celles de la décision manifestement déraisonnable. Madame la juge Deschamps avait appuyé cet obiter.

Si la Cour se dirige vers une fusion des deux normes, il conviendra de réviser la situation de la norme de contrôle applicable aux tribunaux d’appel, sans quoi il n’existera plus, de manière générale, de distinction entre la déférence judiciaire envers une décision protégée par une clause privative et celle pour laquelle le législateur a prévu un droit d’appel.

Peut-être l’ultime solution viendra-t-elle du législateur, qui précisera la norme de contrôle applicable selon la nature de l’organisme et de celle de la question en litige. Ceci risquera de soulever à son tour un problème plus fondamental, soit le droit du législateur de réguler la déférence judiciaire sur des questions de légalité.

Il est pour le moins étrange que ce débat, qui dure déjà plus de vingt ans, demeure limité au Canada. Peut-être serait-il opportun de tenir compte des expériences de régimes juridiques proches du nôtre pour mettre fin à cette insécurité juridique.

C.C.D. c. Via Rail
[2007] 1 R.C.S. 650, 2007 CSC 15
Réf. : 70-125, 70-150