Qui guidera l’éthique municipale?
Les propositions du Groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municipal
par Marie-Claude Prémont (Collaboration spéciale) Professeure de droit à l’ENAP, Membre du Barreau du Québec et de l’Ordre des ingénieurs du Québec.

Le rapport est rendu public

Le 15 juillet 2009, le nouveau ministre des Affaires municipales, Monsieur Laurent Lessard, rendait public le rapport Éthique et démocratie municipale, préparé par le Groupe de travail mis sur pied au début du mois de mai par sa prédécesseure madame Normandeau, dans la foulée des scandales et rebondissements qui ont frappé la scène municipale montréalaise au cours des derniers mois. Les allégations de conflits d’intérêts et de malversation dans le cadre de l’attribution de divers contrats par la ville, contrats de services, d’équipements ou de vente de terrains, se sont faites si percutantes qu’elles ont même été reprises dans l’édition du 27 juin 2009 de la revue britannique à large diffusion internationale The Economist.

Le Groupe de travail, comme il se doit, n’aborde nullement ces cas d’espèces. Il nous rappelle, avec à propos, que la très vaste majorité des actions menées par les quelque 8000 élus municipaux du Québec se font dans l’honneur, le dévouement et la probité, en accord avec l’intérêt des collectivités qui leur ont accordé leur confiance. Le rapport de 34 pages procède, selon le mandat qui lui était confié, à une analyse générale et sommaire de l’encadrement éthique et déontologique actuel pour en identifier les possibles lacunes qui mériteraient correction. Le groupe de travail était présidé par M. Florent Gagné, haut fonctionnaire à la retraite, qui met à profit son expérience de haut niveau au ministère des Affaires municipales pendant de nombreuses années.

Les recommandations, au nombre de dix-neuf (19), s’articulent sur deux prémisses qui caractérisent l’analyse proposée. La première met en avant-plan le concept de l’autonomie municipale. Cette position est à l’origine d’un peu plus de la moitié des recommandations. Le deuxième postulat structurant l’analyse du groupe soutient que le manquement à l’éthique qui peut à l’occasion ternir la démocratie municipale trouve essentiellement sa source dans une culture de mœurs, liée à des attitudes et des comportements individuels. Nous allons reprendre ces deux prémisses et voir de façon plus précise les recommandations qui en découlent.

Le postulat de l’autonomie municipale et le Code d’éthique et de déontologie de la municipalité

Le premier postulat, celui de l’autonomie municipale, est bien connu des acteurs municipaux puisqu’il figure depuis longtemps de façon prédominante parmi les outils argumentaires servant à faire évoluer le rôle et les pouvoirs des autorités municipales du Québec. Son utilisation en matière d’éthique municipale est cependant inédite et mérite d’être soulignée. Cette position du groupe de travail l’amène à réduire au minimum les amendements proposés aux normes législatives d’application générale pour l’ensemble des municipalités, pour ne retenir que le strict nécessaire. Le rapport valorise plutôt les normes énoncées par les autorités municipales elles-mêmes, afin de permettre un meilleur ajustement des règles à la grande pluralité des contextes municipaux qui caractérise le territoire québécois.

C’est ainsi que le pivot de l’ensemble des recommandations repose sur l’adoption par les municipalités d’un «Code d’éthique et de déontologie». S’impose à l’esprit l’analogie à tirer du principe de l’autorégulation des corporations professionnelles, tenues d’adopter un Code de déontologie pour encadrer l’activité de leurs membres. Le système d’autosurveillance et de contrôle par les pairs, en œuvre au sein du système professionnel québécois depuis plus de trente-cinq ans, est ainsi implicitement présenté comme le mécanisme approprié pour «revoir l’éthique [municipale] dans une perspective renouvelée» et, sans «changer fondamentalement les règles existantes», permettre plutôt de les «compléter, de les moderniser et d’en parfaire le cadre d’application».

Le rapport traduit cette position par le thème de l’éthique de responsabilité que l’on oppose à l’éthique de l’obéissance. La responsabilité de définir les normes d’éthique dans «un encadrement mieux articulé» et décentralisé, relève directement du conseil municipal. Si les règles avaient été précisées par l’Assemblée nationale, on aurait alors parlé d’une éthique d’obéissance, ce qu’écarte d’emblée le rapport. C’est ainsi que se trouve valorisée l’autonomie municipale par la responsabilisation des conseils municipaux en matière d’éthique et de déontologie.

Le Code devrait être adopté par tout conseil municipal, révisé et réadopté à chaque fois qu’un nouveau conseil municipal entre en poste. Le rapport identifie sept sujets régulièrement abordés par ce type de code déjà en vigueur dans certaines municipalités :

1. Les conflits d'intérêts;
2. L’utilisation inappropriée des ressources de la municipalité (ressources humaines, financières, matérielles ou informationnelles);
3. La gratification, de l’ordre du cadeau ou de l’avantage;
4. L’obligation de discrétion et de confidentialité, dont la prohibition d’utilisation d’informations privilégiées à des fins personnelles;
5. L’obligation d’impartialité ou l’absence de favoritisme;
6. Les interactions avec les organismes externes, notamment dans le cadre de l’octroi de contrats; et
7. Les obligations après mandat.

Si le rapport semble indiquer que ces sujets devraient être couverts dans les Codes d’éthique des municipalités, les recommandations ne reprennent qu’un seul de ces thèmes en précisant que le code devrait inclure une prohibition pour tout élu de tirer un avantage indu de sa position après la fin de son mandat. Le rapport est plutôt discret sur ce qu’il faudrait y prévoir en sus des normes déjà inscrites à la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités, à la Loi sur les cités et villes ou le Code municipal, à la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme ou à la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. Au chapitre du resserrement des normes législatives, le rapport ne mentionne qu’un amendement à apporter quant à la déclaration d’intérêts prescrite par la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités, pour y ajouter les intérêts non pécuniaires ainsi que les intérêts des membres de la famille immédiate de l’élu.

Afin de responsabiliser les cocontractants des municipalités, le rapport suggère que les contrats entre les municipalités et les entreprises comprennent une clause par laquelle l’entreprise s’engage à respecter le code, sous peine de non attribution de contrats pendant une période punitive pouvant aller jusqu’à deux ans. La volonté de lier aux normes éthiques les entreprises qui transigent avec les administrations publiques rejoint la recommandation récente de l’OCDE qui a bien souligné que la fraude ou la corruption impliquent normalement un tandem d’acteurs en provenance des secteurs public et privé(1). Il faut par contre se demander si le remède proposé par le rapport est susceptible de donner les résultats escomptés. Les travaux de l’OCDE pourraient être utiles afin de poursuivre la réflexion sur ce thème.

Afin d’appuyer la mise en application du code d’éthique et de déontologie de la municipalité, le rapport suggère enfin que les municipalités régionales de comté, les villes de grande taille ainsi que toutes celles qui sont comprises dans les agglomérations de Montréal, de Québec et de Longueuil, se dotent d’un commissaire à l’éthique et à la déontologie, chargé de recevoir et de traiter les plaintes concernant les manquements à l’éthique. À l’instar de l’ombudsman (là où il existe au sein des municipalités), le Commissaire à l’éthique disposerait d’un pouvoir de recommandation auprès du conseil municipal, qui demeure seul responsable d’y donner suite, avec possible demande en révision auprès de la Commission municipale du Québec.

Le postulat de la responsabilité individualisée et la formation des élus

La deuxième hypothèse du groupe de travail génère l’autre moitié des recommandations du rapport. La réflexion mise de l’avant par le rapport repose sur une conception individualisée des problèmes d’éthique dans les municipalités. Si les problèmes d’éthique surviennent, la cause profonde se situe, selon les auteurs du rapport, dans le comportement déviant de certains élus. Ils peuvent parfois mal agir, soit par une conduite nettement fautive, ou encore par ignorance ou simple méprise quant à la bonne attitude que devrait adopter le titulaire de charge publique. De plus, poursuivent les auteurs du rapport, la grande médiatisation de telles révélations et la tolérance amoindrie des citoyens face au mauvais usage des fonds publics font en sorte que les manquements à l’éthique deviennent à la fois intolérables et mieux connus du grand public.

Il coule alors de source, pour les auteurs du rapport, que les mesures de correction  doivent cibler et tenter de corriger ces comportements individuels décidés de façon autonome. La solution se trouve alors tracée à l’intérieur d’une meilleure conscientisation des élus municipaux aux normes éthiques. Le rapport met ainsi de l’avant divers mécanismes visant à rappeler l’élu à son devoir : la déclaration formelle sous forme d’engagement solennel prononcé au moment de l’assermentation de l’élu, la formation obligatoire de tous les nouveaux élus dans les 120 jours de leur assermentation, sous la responsabilité du conseil municipal et avec l’aide conjuguée des associations municipales que sont la Fédération québécoise des municipalités et l’Union municipale du Québec.

Dans son cheminement personnel, l’élu devrait aussi pouvoir compter sur les conseils d’une personne ressource dénommée «répondant en éthique», désignée par le conseil municipal (municipalité locale ou MRC). L’élu aux prises avec un dilemme éthique pourrait se tourner vers le répondant en éthique pour une consultation individuelle et volontaire tenue en toute confidentialité et sans obligation de la part de l’élu d’y donner suite.

Le MAMROT, enfin, devrait appuyer les municipalités dans ces démarches, notamment en mettant à leur disposition une proposition de texte pour l’engagement solennel du nouvel élu. Le ministère devrait procéder à une analyse et faire rapport de l’impact des mesures après cinq ans.

On note que les deux prémisses du rapport font reposer le défi du relèvement de l’éthique municipale sur les épaules de l’élu, agissant seul ou au sein du conseil municipal. Le rapport n’envisage nullement une responsabilité accrue du ministère responsable des affaires municipales.

Commentaires :

Comme l’a démontré l’actualité municipale des derniers mois, les contrats municipaux se placent au premier rang des situations pouvant donner lieu à des manquements en matière d’éthique municipale. Toutes les étapes, depuis la décision d’une municipalité de procéder par contrat, sa négociation, la mise en branle des processus d’attribution par appels d’offres ou autrement, son adjudication et jusqu’à son exécution, représentent autant d’occasions où les élus municipaux jouent un rôle déterminant pour assurer la recherche du meilleur intérêt de la collectivité. Le rapport du Groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municipal interpelle donc en filigrane l’ensemble de l’activité contractuelle des municipalités québécoises, tout en englobant un spectre encore plus large de l’action municipale.

Le rapport doit, dans un premier temps se traduire par un projet de loi qui pourrait être déposé dès l’automne 2009, pour adoption en 2010. Si le projet de loi se colle aux recommandations du rapport, il devrait proposer des amendements relativement mineurs aux règles déontologiques déjà établies par la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités, pour mettre plutôt l’accent sur la détermination des municipalités qui devront se doter d’un Commissaire à l’éthique et à la déontologie et préciser les règles devant régir son mandat et ses pouvoirs. Le principal élément de ce projet de loi serait d’exiger des municipalités qu’elles se dotent d’un Code d’éthique et de déontologie selon des axes qui ouvriraient la voie à un large pouvoir discrétionnaire des autorités municipales.

Trop de questions demeurent cependant éludées par le rapport pour ne pas exiger une réflexion plus poussée avant qu’un tel projet de loi ne puisse prendre forme. Par exemple, les pouvoirs de sanction intrinsèquement réduits d’un conseil municipal à l’égard d’un de ses membres se traduisent nécessairement par un pouvoir de recommandation ténu pour le commissaire à l’éthique. Comment le mécanisme proposé pourrait-il réellement renouveler l’éthique municipale défaillante au niveau auquel aspirent les auteurs du rapport? L’hypothèse de l’autorégulation pourra-t-elle remplir ses promesses? Des différences majeures séparent la situation du syndic d’une corporation professionnelle et de son comité de discipline de la situation d’un conseil municipal qui juge du comportement d’un des leurs, pouvant appartenir à la même formation politique et siégeant au même conseil.

Si les critiques en provenance du monde municipal se sont plutôt faites discrètes jusqu’ici, d’autres pourraient bien mettre en exergue les limites imposées par les deux prémisses du rapport. L’emphase sur la responsabilité individuelle des acteurs ignore totalement les causes potentiellement systémiques de genèse de situations de conflits d’intérêts. Pendant que l’attention se porte sur une partie de pêche sur un bateau de luxe dans les mers du sud pour un élu municipal, le regard se détourne, par exemple, des mécanismes formels et occultes de financement des partis politiques municipaux. Le conflit entre l’intérêt personnel et l’intérêt public peut prendre des formes qui ne sont pas toujours faciles à déceler mais que doit rechercher le législateur.

L’intégrité dans le processus contractuel des organismes publics est une question certes complexe qui est au cœur de l’action publique tout comme des préoccupations de l’administration publique, et ce à l’échelle de la planète. Le rapport récemment déposé par le Québec représente un pas de plus dans cette réflexion, un pas qui devra être suivi de plusieurs autres avant que les élus ne puissent regagner la confiance du public que recherchent les auteurs du rapport.

Groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municipal, Éthique et démocratie municipale,
 Ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire,
Gouvernement du Québec, juin 2009, 34 p.

1. OCDE, Liste de vérification pour renforcer l’intégrité dans les marchés publics, 2008 (http://www.oecd.org/dataoecd/54/12/41761420.pdf).

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