La compétence des tribunaux administratifs pour trancher les questions constitutionnelles
par Me Denis Lemieux

Il est reconnu par la jurisprudence qu’un tribunal administratif indépendant et réputé apte à trancher des questions de droit selon la loi habilitante peut également trancher des questions constitutionnelles. Ces questions sont souvent très générales et débordent largement de l’affaire soumise à ce tribunal. Il s’agira également de questions qui seront susceptibles de se poser à nouveau dans d’autres affaires. Or, la décision d’un tribunal administratif n’a pas l’effet d’un précédent opposable dans le cadre d’autres instances. Pour ce motif et parfois pour d’autres considérations, une personne intéressée tentera de saisir directement la Cour supérieure pour obtenir un jugement qui, lui, sera opposable aux tiers et, sous réserve d’un appel, bénéficiera du principe du stare decisis. Cependant, la Cour d’appel rejette cette avenue, préférant laisser aux tribunaux administratifs un quasi-monopole pour trancher en première instance des questions constitutionnelles qui sont soulevées dans le cadre d’une affaire qui ressort de leur compétence d’attribution. Il s’agit de l’arrêt Conseil du patronat c. Commission de la construction.

Faits :

Les entreprises Domtar, Falconbridge et Cascades Canada ont fait l’objet d’ordonnances de suspension de certains travaux de construction émises par la Commission de la construction. Ces ordonnances interdisent de faire exécuter des travaux de construction par des personnes non titulaires des certificats de compétence appropriés ou par des entreprises qui ne possèdent pas les licences requises.

Les ordonnances ont été contestées en révision devant le Commissaire de l’industrie et de la construction. Celui-ci est [ou plutôt était puisque cette fonction est maintenant attribuée à la C.R.T.] un organisme juridictionnel au sens de l’article 9 de la Loi sur la justice administrative (L.R.Q., c. J-3).Le Commissaire a rendu des décisions relatives à ces diverses demandes.

Toutefois, les entreprises visées, de même que des organismes patronaux, soit l’Association minière, le Conseil de l’industrie forestière et le Conseil du patronat, ne sont pas satisfaits du mécanisme de règlement des différends mis en place par la Loi sur les relations du travail, la formation professionnelle et la gestion de main-d’œuvre dans l’industrie de la construction (L.R.Q., c. R-20).

Aussi ont-elles institué une requête en jugement déclaratoire afin de faire déterminer par la Cour supérieure, au bénéfice de l’ensemble de l’industrie, l’étendue du pouvoir de suspension de travaux conféré à la Commission de la construction, incluant le recours au Commissaire, et la légalité des dispositions qui lui permettent d’émettre des ordonnances à cette fin. La Cour supérieure a déclaré que la requête en jugement déclaratoire n’était pas appropriée, vu notamment la possibilité de litispendance avec des décisions du Commissaire. Ce jugement a été porté en appel.

Jugé :

Les articles 7.3 et 7.4 de la Loi permettent à la Commission de vérifier si une entreprise qui exécute ou fait exécuter des travaux possède une licence appropriée en vertu de la Loi sur le bâtiment (L.R.Q., c. B-1.1) et, le cas échéant, d’un certificat de compétence. Elle peut également vérifier si les personnes qui participent à l’exécution des travaux sont également titulaires d’une telle habilitation.

Si la personne visée ne possède pas les certificats ou licences requis, la Commission peut, après lui avoir permis de communiquer son point de vue, ordonner la suspension des travaux.

Cette ordonnance peut faire l’objet d’une demande de révision au Commissaire.

La Loi prévoit également (art. 21) que le Commissaire peut trancher des difficultés d’interprétation ou d’application découlant de certaines dispositions de la loi. L’article 23.1 confère au Commissaire tous les pouvoirs nécessaires à l’exercice de sa compétence, dont celui de trancher toute question de droit ou de fait.

La seule question qu’avait à trancher la Cour était de savoir si les appelantes auraient dû soulever leurs moyens constitutionnels devant la Commission au lieu de présenter cette demande devant la Cour supérieure par voie de demande de jugement déclaratoire.

Les appelantes invoquent au soutien de leur stratégie procédurale les arguments suivants :

• la Commission a toujours refusé de soumettre au Commissaire des questions d’interprétation comme le permet l’article 21;

• le Commissaire agit dans le cadre très restreint de l’article 7.7. Cet article prévoit qu’une personne lésée par une décision de suspension de travaux peut en demander la révision au Commissaire;

• les conclusions recherchées par jugement déclaratoire s’appliqueront à l’égard de tous, réglant la question définitivement, contrairement à une décision du Commissaire, qui ne vaut qu’entre les parties;

• les associations professionnelles appelantes ne sont pas des « personnes lésées » qui peuvent présenter une demande au Commissaire;

• il n’y a pas de litispendance en l’espèce puisque, notamment, aucune question constitutionnelle n’a été soumise au Commissaire.

Selon monsieur le juge Dufresne, qui a rédigé l’opinion de la Cour, une question d’interprétation ou d’application pouvait être soumise au Commissaire par une personne visée, en vertu de l’article 21, sans attendre qu’une ordonnance soit émise par la Commission.

Le législateur a prévu des mécanismes de contestation des décisions ou ordonnances rendues par la Commission de la construction devant le Commissaire. Le fait de conférer à ce dernier le pouvoir de trancher toute question de droit témoigne de la volonté de lui confier un large mandat.

Par ailleurs, la Cour rappelle la jurisprudence constante de la Cour suprême selon laquelle une contestation constitutionnelle ne doit pas être débattue dans un vide factuel. L’expertise du Commissaire est importante pour que les tribunaux supérieurs bénéficient, le cas échéant, d’un dossier bien étayé en faits et en droit.

Par ailleurs, le Commissaire a déjà autorisé l’intervention d’associations dans certains dossiers.

Il existe donc « une procédure raisonnable efficace d’examen des contestations constitutionnelles » devant le Commissaire qui permettrait à ce dernier de trancher les questions soumises par les appelantes dans le cadre de leur requête en jugement déclaratoire (par. 43).

Naturellement, la décision du Commissaire pourrait faire l’objet d’un contrôle judiciaire sur la base de la norme de la décision correcte.

La Cour confirme donc le jugement de la Cour supérieure.

Commentaires :

En principe, l’on pourrait invoquer qu’une saine administration de la justice implique que la Cour supérieure tranche directement une question constitutionnelle qui, de toute manière, lui sera très probablement soumise en révision judiciaire de la décision du tribunal administratif. La Cour ne manifestera alors aucune déférence envers un tribunal inférieur qui ne possède pas d’expertise particulière en droit constitutionnel et quasi constitutionnel, même s’il connaît intimement le contexte des lois et règlements qui ressortent de sa compétence.

La théorie du « vide factuel », mise de l’avant par la Cour supérieure, n’est pas toujours de mise. Ainsi, dans la présente espèce, les données du problème étaient relativement claires, comme le reconnaît la Cour d’appel (par. 41). Par contre, il est clair que le législateur voulait que les différends découlant des pouvoirs d’intervention de la Commission soient réglés par le Commissaire. Celui-ci s’est vu investi de tous les pouvoirs nécessaires pour accomplir cette mission. Conformément à la jurisprudence, les dispositions de la Loi lui attribuant ces pouvoirs ont fait l’objet d’une interprétation libérale par la Cour d’appel.

La Cour d’appel a cependant été sensible à l’argument selon lequel une décision du Commissaire n’a d’effet qu’entre les parties et ne s’impose donc pas aux tiers. Ainsi, le même débat pourrait recommencer dans un autre dossier.

La Cour reconnaît effectivement qu’une décision d’inopérabilité ou d’inopposabilité d’une loi ou d’un règlement n’a d’effet que dans ce seul dossier, contrairement à un jugement de la Cour supérieure qui est opposable à tous.

Cependant, elle estime qu’« une telle décision aurait nécessairement un impact déterminant et un effet d’entraînement pour toute autre demande de révision répondant au même contexte, une fois cette décision devenue définitive. » (par. 47).

Conseil du patronat c. Commission de la construction
EYB 2009-153874
Réf. : 10-400, 20-280

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