Contrôle judiciaire de l’action gouvernementale

La compétence des tribunaux administratifs pour trancher les questions constitutionnelles
par Me Denis Lemieux

Il est reconnu par la jurisprudence qu’un tribunal administratif indépendant et réputé apte à trancher des questions de droit selon la loi habilitante peut également trancher des questions constitutionnelles. Ces questions sont souvent très générales et débordent largement de l’affaire soumise à ce tribunal. Il s’agira également de questions qui seront susceptibles de se poser à nouveau dans d’autres affaires. Or, la décision d’un tribunal administratif n’a pas l’effet d’un précédent opposable dans le cadre d’autres instances. Pour ce motif et parfois pour d’autres considérations, une personne intéressée tentera de saisir directement la Cour supérieure pour obtenir un jugement qui, lui, sera opposable aux tiers et, sous réserve d’un appel, bénéficiera du principe du stare decisis. Cependant, la Cour d’appel rejette cette avenue, préférant laisser aux tribunaux administratifs un quasi-monopole pour trancher en première instance des questions constitutionnelles qui sont soulevées dans le cadre d’une affaire qui ressort de leur compétence d’attribution. Il s’agit de l’arrêt Conseil du patronat c. Commission de la construction.

Faits :

Les entreprises Domtar, Falconbridge et Cascades Canada ont fait l’objet d’ordonnances de suspension de certains travaux de construction émises par la Commission de la construction. Ces ordonnances interdisent de faire exécuter des travaux de construction par des personnes non titulaires des certificats de compétence appropriés ou par des entreprises qui ne possèdent pas les licences requises.

Les ordonnances ont été contestées en révision devant le Commissaire de l’industrie et de la construction. Celui-ci est [ou plutôt était puisque cette fonction est maintenant attribuée à la C.R.T.] un organisme juridictionnel au sens de l’article 9 de la Loi sur la justice administrative (L.R.Q., c. J-3).Le Commissaire a rendu des décisions relatives à ces diverses demandes.

Toutefois, les entreprises visées, de même que des organismes patronaux, soit l’Association minière, le Conseil de l’industrie forestière et le Conseil du patronat, ne sont pas satisfaits du mécanisme de règlement des différends mis en place par la Loi sur les relations du travail, la formation professionnelle et la gestion de main-d’œuvre dans l’industrie de la construction (L.R.Q., c. R-20).

Aussi ont-elles institué une requête en jugement déclaratoire afin de faire déterminer par la Cour supérieure, au bénéfice de l’ensemble de l’industrie, l’étendue du pouvoir de suspension de travaux conféré à la Commission de la construction, incluant le recours au Commissaire, et la légalité des dispositions qui lui permettent d’émettre des ordonnances à cette fin. La Cour supérieure a déclaré que la requête en jugement déclaratoire n’était pas appropriée, vu notamment la possibilité de litispendance avec des décisions du Commissaire. Ce jugement a été porté en appel.

Jugé :

Les articles 7.3 et 7.4 de la Loi permettent à la Commission de vérifier si une entreprise qui exécute ou fait exécuter des travaux possède une licence appropriée en vertu de la Loi sur le bâtiment (L.R.Q., c. B-1.1) et, le cas échéant, d’un certificat de compétence. Elle peut également vérifier si les personnes qui participent à l’exécution des travaux sont également titulaires d’une telle habilitation.

Si la personne visée ne possède pas les certificats ou licences requis, la Commission peut, après lui avoir permis de communiquer son point de vue, ordonner la suspension des travaux.

Cette ordonnance peut faire l’objet d’une demande de révision au Commissaire.

La Loi prévoit également (art. 21) que le Commissaire peut trancher des difficultés d’interprétation ou d’application découlant de certaines dispositions de la loi. L’article 23.1 confère au Commissaire tous les pouvoirs nécessaires à l’exercice de sa compétence, dont celui de trancher toute question de droit ou de fait.

La seule question qu’avait à trancher la Cour était de savoir si les appelantes auraient dû soulever leurs moyens constitutionnels devant la Commission au lieu de présenter cette demande devant la Cour supérieure par voie de demande de jugement déclaratoire.

Les appelantes invoquent au soutien de leur stratégie procédurale les arguments suivants :

• la Commission a toujours refusé de soumettre au Commissaire des questions d’interprétation comme le permet l’article 21;

• le Commissaire agit dans le cadre très restreint de l’article 7.7. Cet article prévoit qu’une personne lésée par une décision de suspension de travaux peut en demander la révision au Commissaire;

• les conclusions recherchées par jugement déclaratoire s’appliqueront à l’égard de tous, réglant la question définitivement, contrairement à une décision du Commissaire, qui ne vaut qu’entre les parties;

• les associations professionnelles appelantes ne sont pas des « personnes lésées » qui peuvent présenter une demande au Commissaire;

• il n’y a pas de litispendance en l’espèce puisque, notamment, aucune question constitutionnelle n’a été soumise au Commissaire.

Selon monsieur le juge Dufresne, qui a rédigé l’opinion de la Cour, une question d’interprétation ou d’application pouvait être soumise au Commissaire par une personne visée, en vertu de l’article 21, sans attendre qu’une ordonnance soit émise par la Commission.

Le législateur a prévu des mécanismes de contestation des décisions ou ordonnances rendues par la Commission de la construction devant le Commissaire. Le fait de conférer à ce dernier le pouvoir de trancher toute question de droit témoigne de la volonté de lui confier un large mandat.

Par ailleurs, la Cour rappelle la jurisprudence constante de la Cour suprême selon laquelle une contestation constitutionnelle ne doit pas être débattue dans un vide factuel. L’expertise du Commissaire est importante pour que les tribunaux supérieurs bénéficient, le cas échéant, d’un dossier bien étayé en faits et en droit.

Par ailleurs, le Commissaire a déjà autorisé l’intervention d’associations dans certains dossiers.

Il existe donc « une procédure raisonnable efficace d’examen des contestations constitutionnelles » devant le Commissaire qui permettrait à ce dernier de trancher les questions soumises par les appelantes dans le cadre de leur requête en jugement déclaratoire (par. 43).

Naturellement, la décision du Commissaire pourrait faire l’objet d’un contrôle judiciaire sur la base de la norme de la décision correcte.

La Cour confirme donc le jugement de la Cour supérieure.

Commentaires :

En principe, l’on pourrait invoquer qu’une saine administration de la justice implique que la Cour supérieure tranche directement une question constitutionnelle qui, de toute manière, lui sera très probablement soumise en révision judiciaire de la décision du tribunal administratif. La Cour ne manifestera alors aucune déférence envers un tribunal inférieur qui ne possède pas d’expertise particulière en droit constitutionnel et quasi constitutionnel, même s’il connaît intimement le contexte des lois et règlements qui ressortent de sa compétence.

La théorie du « vide factuel », mise de l’avant par la Cour supérieure, n’est pas toujours de mise. Ainsi, dans la présente espèce, les données du problème étaient relativement claires, comme le reconnaît la Cour d’appel (par. 41). Par contre, il est clair que le législateur voulait que les différends découlant des pouvoirs d’intervention de la Commission soient réglés par le Commissaire. Celui-ci s’est vu investi de tous les pouvoirs nécessaires pour accomplir cette mission. Conformément à la jurisprudence, les dispositions de la Loi lui attribuant ces pouvoirs ont fait l’objet d’une interprétation libérale par la Cour d’appel.

La Cour d’appel a cependant été sensible à l’argument selon lequel une décision du Commissaire n’a d’effet qu’entre les parties et ne s’impose donc pas aux tiers. Ainsi, le même débat pourrait recommencer dans un autre dossier.

La Cour reconnaît effectivement qu’une décision d’inopérabilité ou d’inopposabilité d’une loi ou d’un règlement n’a d’effet que dans ce seul dossier, contrairement à un jugement de la Cour supérieure qui est opposable à tous.

Cependant, elle estime qu’« une telle décision aurait nécessairement un impact déterminant et un effet d’entraînement pour toute autre demande de révision répondant au même contexte, une fois cette décision devenue définitive. » (par. 47).

Conseil du patronat c. Commission de la construction
EYB 2009-153874
Réf. : 10-400, 20-280

Contrats des organismes publics

Qui guidera l’éthique municipale?
Les propositions du Groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municipal
par Marie-Claude Prémont (Collaboration spéciale) Professeure de droit à l’ENAP, Membre du Barreau du Québec et de l’Ordre des ingénieurs du Québec.

Le rapport est rendu public

Le 15 juillet 2009, le nouveau ministre des Affaires municipales, Monsieur Laurent Lessard, rendait public le rapport Éthique et démocratie municipale, préparé par le Groupe de travail mis sur pied au début du mois de mai par sa prédécesseure madame Normandeau, dans la foulée des scandales et rebondissements qui ont frappé la scène municipale montréalaise au cours des derniers mois. Les allégations de conflits d’intérêts et de malversation dans le cadre de l’attribution de divers contrats par la ville, contrats de services, d’équipements ou de vente de terrains, se sont faites si percutantes qu’elles ont même été reprises dans l’édition du 27 juin 2009 de la revue britannique à large diffusion internationale The Economist.

Le Groupe de travail, comme il se doit, n’aborde nullement ces cas d’espèces. Il nous rappelle, avec à propos, que la très vaste majorité des actions menées par les quelque 8000 élus municipaux du Québec se font dans l’honneur, le dévouement et la probité, en accord avec l’intérêt des collectivités qui leur ont accordé leur confiance. Le rapport de 34 pages procède, selon le mandat qui lui était confié, à une analyse générale et sommaire de l’encadrement éthique et déontologique actuel pour en identifier les possibles lacunes qui mériteraient correction. Le groupe de travail était présidé par M. Florent Gagné, haut fonctionnaire à la retraite, qui met à profit son expérience de haut niveau au ministère des Affaires municipales pendant de nombreuses années.

Les recommandations, au nombre de dix-neuf (19), s’articulent sur deux prémisses qui caractérisent l’analyse proposée. La première met en avant-plan le concept de l’autonomie municipale. Cette position est à l’origine d’un peu plus de la moitié des recommandations. Le deuxième postulat structurant l’analyse du groupe soutient que le manquement à l’éthique qui peut à l’occasion ternir la démocratie municipale trouve essentiellement sa source dans une culture de mœurs, liée à des attitudes et des comportements individuels. Nous allons reprendre ces deux prémisses et voir de façon plus précise les recommandations qui en découlent.

Le postulat de l’autonomie municipale et le Code d’éthique et de déontologie de la municipalité

Le premier postulat, celui de l’autonomie municipale, est bien connu des acteurs municipaux puisqu’il figure depuis longtemps de façon prédominante parmi les outils argumentaires servant à faire évoluer le rôle et les pouvoirs des autorités municipales du Québec. Son utilisation en matière d’éthique municipale est cependant inédite et mérite d’être soulignée. Cette position du groupe de travail l’amène à réduire au minimum les amendements proposés aux normes législatives d’application générale pour l’ensemble des municipalités, pour ne retenir que le strict nécessaire. Le rapport valorise plutôt les normes énoncées par les autorités municipales elles-mêmes, afin de permettre un meilleur ajustement des règles à la grande pluralité des contextes municipaux qui caractérise le territoire québécois.

C’est ainsi que le pivot de l’ensemble des recommandations repose sur l’adoption par les municipalités d’un «Code d’éthique et de déontologie». S’impose à l’esprit l’analogie à tirer du principe de l’autorégulation des corporations professionnelles, tenues d’adopter un Code de déontologie pour encadrer l’activité de leurs membres. Le système d’autosurveillance et de contrôle par les pairs, en œuvre au sein du système professionnel québécois depuis plus de trente-cinq ans, est ainsi implicitement présenté comme le mécanisme approprié pour «revoir l’éthique [municipale] dans une perspective renouvelée» et, sans «changer fondamentalement les règles existantes», permettre plutôt de les «compléter, de les moderniser et d’en parfaire le cadre d’application».

Le rapport traduit cette position par le thème de l’éthique de responsabilité que l’on oppose à l’éthique de l’obéissance. La responsabilité de définir les normes d’éthique dans «un encadrement mieux articulé» et décentralisé, relève directement du conseil municipal. Si les règles avaient été précisées par l’Assemblée nationale, on aurait alors parlé d’une éthique d’obéissance, ce qu’écarte d’emblée le rapport. C’est ainsi que se trouve valorisée l’autonomie municipale par la responsabilisation des conseils municipaux en matière d’éthique et de déontologie.

Le Code devrait être adopté par tout conseil municipal, révisé et réadopté à chaque fois qu’un nouveau conseil municipal entre en poste. Le rapport identifie sept sujets régulièrement abordés par ce type de code déjà en vigueur dans certaines municipalités :

1. Les conflits d'intérêts;
2. L’utilisation inappropriée des ressources de la municipalité (ressources humaines, financières, matérielles ou informationnelles);
3. La gratification, de l’ordre du cadeau ou de l’avantage;
4. L’obligation de discrétion et de confidentialité, dont la prohibition d’utilisation d’informations privilégiées à des fins personnelles;
5. L’obligation d’impartialité ou l’absence de favoritisme;
6. Les interactions avec les organismes externes, notamment dans le cadre de l’octroi de contrats; et
7. Les obligations après mandat.

Si le rapport semble indiquer que ces sujets devraient être couverts dans les Codes d’éthique des municipalités, les recommandations ne reprennent qu’un seul de ces thèmes en précisant que le code devrait inclure une prohibition pour tout élu de tirer un avantage indu de sa position après la fin de son mandat. Le rapport est plutôt discret sur ce qu’il faudrait y prévoir en sus des normes déjà inscrites à la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités, à la Loi sur les cités et villes ou le Code municipal, à la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme ou à la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. Au chapitre du resserrement des normes législatives, le rapport ne mentionne qu’un amendement à apporter quant à la déclaration d’intérêts prescrite par la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités, pour y ajouter les intérêts non pécuniaires ainsi que les intérêts des membres de la famille immédiate de l’élu.

Afin de responsabiliser les cocontractants des municipalités, le rapport suggère que les contrats entre les municipalités et les entreprises comprennent une clause par laquelle l’entreprise s’engage à respecter le code, sous peine de non attribution de contrats pendant une période punitive pouvant aller jusqu’à deux ans. La volonté de lier aux normes éthiques les entreprises qui transigent avec les administrations publiques rejoint la recommandation récente de l’OCDE qui a bien souligné que la fraude ou la corruption impliquent normalement un tandem d’acteurs en provenance des secteurs public et privé(1). Il faut par contre se demander si le remède proposé par le rapport est susceptible de donner les résultats escomptés. Les travaux de l’OCDE pourraient être utiles afin de poursuivre la réflexion sur ce thème.

Afin d’appuyer la mise en application du code d’éthique et de déontologie de la municipalité, le rapport suggère enfin que les municipalités régionales de comté, les villes de grande taille ainsi que toutes celles qui sont comprises dans les agglomérations de Montréal, de Québec et de Longueuil, se dotent d’un commissaire à l’éthique et à la déontologie, chargé de recevoir et de traiter les plaintes concernant les manquements à l’éthique. À l’instar de l’ombudsman (là où il existe au sein des municipalités), le Commissaire à l’éthique disposerait d’un pouvoir de recommandation auprès du conseil municipal, qui demeure seul responsable d’y donner suite, avec possible demande en révision auprès de la Commission municipale du Québec.

Le postulat de la responsabilité individualisée et la formation des élus

La deuxième hypothèse du groupe de travail génère l’autre moitié des recommandations du rapport. La réflexion mise de l’avant par le rapport repose sur une conception individualisée des problèmes d’éthique dans les municipalités. Si les problèmes d’éthique surviennent, la cause profonde se situe, selon les auteurs du rapport, dans le comportement déviant de certains élus. Ils peuvent parfois mal agir, soit par une conduite nettement fautive, ou encore par ignorance ou simple méprise quant à la bonne attitude que devrait adopter le titulaire de charge publique. De plus, poursuivent les auteurs du rapport, la grande médiatisation de telles révélations et la tolérance amoindrie des citoyens face au mauvais usage des fonds publics font en sorte que les manquements à l’éthique deviennent à la fois intolérables et mieux connus du grand public.

Il coule alors de source, pour les auteurs du rapport, que les mesures de correction  doivent cibler et tenter de corriger ces comportements individuels décidés de façon autonome. La solution se trouve alors tracée à l’intérieur d’une meilleure conscientisation des élus municipaux aux normes éthiques. Le rapport met ainsi de l’avant divers mécanismes visant à rappeler l’élu à son devoir : la déclaration formelle sous forme d’engagement solennel prononcé au moment de l’assermentation de l’élu, la formation obligatoire de tous les nouveaux élus dans les 120 jours de leur assermentation, sous la responsabilité du conseil municipal et avec l’aide conjuguée des associations municipales que sont la Fédération québécoise des municipalités et l’Union municipale du Québec.

Dans son cheminement personnel, l’élu devrait aussi pouvoir compter sur les conseils d’une personne ressource dénommée «répondant en éthique», désignée par le conseil municipal (municipalité locale ou MRC). L’élu aux prises avec un dilemme éthique pourrait se tourner vers le répondant en éthique pour une consultation individuelle et volontaire tenue en toute confidentialité et sans obligation de la part de l’élu d’y donner suite.

Le MAMROT, enfin, devrait appuyer les municipalités dans ces démarches, notamment en mettant à leur disposition une proposition de texte pour l’engagement solennel du nouvel élu. Le ministère devrait procéder à une analyse et faire rapport de l’impact des mesures après cinq ans.

On note que les deux prémisses du rapport font reposer le défi du relèvement de l’éthique municipale sur les épaules de l’élu, agissant seul ou au sein du conseil municipal. Le rapport n’envisage nullement une responsabilité accrue du ministère responsable des affaires municipales.

Commentaires :

Comme l’a démontré l’actualité municipale des derniers mois, les contrats municipaux se placent au premier rang des situations pouvant donner lieu à des manquements en matière d’éthique municipale. Toutes les étapes, depuis la décision d’une municipalité de procéder par contrat, sa négociation, la mise en branle des processus d’attribution par appels d’offres ou autrement, son adjudication et jusqu’à son exécution, représentent autant d’occasions où les élus municipaux jouent un rôle déterminant pour assurer la recherche du meilleur intérêt de la collectivité. Le rapport du Groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municipal interpelle donc en filigrane l’ensemble de l’activité contractuelle des municipalités québécoises, tout en englobant un spectre encore plus large de l’action municipale.

Le rapport doit, dans un premier temps se traduire par un projet de loi qui pourrait être déposé dès l’automne 2009, pour adoption en 2010. Si le projet de loi se colle aux recommandations du rapport, il devrait proposer des amendements relativement mineurs aux règles déontologiques déjà établies par la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités, pour mettre plutôt l’accent sur la détermination des municipalités qui devront se doter d’un Commissaire à l’éthique et à la déontologie et préciser les règles devant régir son mandat et ses pouvoirs. Le principal élément de ce projet de loi serait d’exiger des municipalités qu’elles se dotent d’un Code d’éthique et de déontologie selon des axes qui ouvriraient la voie à un large pouvoir discrétionnaire des autorités municipales.

Trop de questions demeurent cependant éludées par le rapport pour ne pas exiger une réflexion plus poussée avant qu’un tel projet de loi ne puisse prendre forme. Par exemple, les pouvoirs de sanction intrinsèquement réduits d’un conseil municipal à l’égard d’un de ses membres se traduisent nécessairement par un pouvoir de recommandation ténu pour le commissaire à l’éthique. Comment le mécanisme proposé pourrait-il réellement renouveler l’éthique municipale défaillante au niveau auquel aspirent les auteurs du rapport? L’hypothèse de l’autorégulation pourra-t-elle remplir ses promesses? Des différences majeures séparent la situation du syndic d’une corporation professionnelle et de son comité de discipline de la situation d’un conseil municipal qui juge du comportement d’un des leurs, pouvant appartenir à la même formation politique et siégeant au même conseil.

Si les critiques en provenance du monde municipal se sont plutôt faites discrètes jusqu’ici, d’autres pourraient bien mettre en exergue les limites imposées par les deux prémisses du rapport. L’emphase sur la responsabilité individuelle des acteurs ignore totalement les causes potentiellement systémiques de genèse de situations de conflits d’intérêts. Pendant que l’attention se porte sur une partie de pêche sur un bateau de luxe dans les mers du sud pour un élu municipal, le regard se détourne, par exemple, des mécanismes formels et occultes de financement des partis politiques municipaux. Le conflit entre l’intérêt personnel et l’intérêt public peut prendre des formes qui ne sont pas toujours faciles à déceler mais que doit rechercher le législateur.

L’intégrité dans le processus contractuel des organismes publics est une question certes complexe qui est au cœur de l’action publique tout comme des préoccupations de l’administration publique, et ce à l’échelle de la planète. Le rapport récemment déposé par le Québec représente un pas de plus dans cette réflexion, un pas qui devra être suivi de plusieurs autres avant que les élus ne puissent regagner la confiance du public que recherchent les auteurs du rapport.

Groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municipal, Éthique et démocratie municipale,
 Ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire,
Gouvernement du Québec, juin 2009, 34 p.

1. OCDE, Liste de vérification pour renforcer l’intégrité dans les marchés publics, 2008 (http://www.oecd.org/dataoecd/54/12/41761420.pdf).

Relations du travail en milieu municipal

L’éthique, la déontologie et la gouvernance : des mots à retenir!
Par Me Frédéric Poirier avocat chez Bélanger Sauvé avocats, et avec la collaboration de Mme Émilie Tremblay, étudiante

Depuis le début de l’année 2009, la société québécoise a été frappée par des scandales traitant de l’éthique et de la gouvernance, et ce, tant dans le milieu municipal que dans les sociétés publiques. Malgré les aspects juridiques que peuvent soulever des questions d’éthique et de gouvernance, se posent des questions d’apparence et de perception du public.

D’ailleurs, le 14 juillet 2009, le Groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municipal a rendu public son rapport relativement à cet aspect. Bien que ce rapport s’intéresse particulièrement aux personnes élues, force est de constater que ces principes doivent être transposés à tout employé municipal, employé d’une entreprise ou d'une société publique ou parapublique.

Ce rapport souligne l’importance de l’éthique et de la déontologie dans le milieu municipal(1). Il comporte plusieurs recommandations, dont celle d’adopter un code d’éthique et de déontologie qui représente les valeurs auxquelles souscrivent les membres du conseil(2).

Malgré l’existence ou non, dans un municipalité ou une ville, d’un code d’éthique et de déontologie s'adressant aux employés municipaux, aux cadres municipaux ou à tout autre employé, il importe de souligner que ces principes sont protégés par le Code civil du Québec, et plus particulièrement par l’article 2088. Cet article prévoit que tout employé a une obligation de loyauté.

Récemment, la Commission des relations du travail a eu à appliquer cette notion de loyauté dans un contexte d’éthique(3).

Dans cette affaire, le plaignant a déposé une plainte en vertu de la Loi sur les cités et villes(4), sous prétexte qu’il avait été illégalement destitué le 28 janvier 2008 par la Ville de Montréal. Il a également déposé une plainte en vertu de l’article 122 de la Loi sur les normes du travail(5), alléguant avoir été congédié, notamment, en raison du dépôt à la Commission des relations du travail d’une plainte pour harcèlement psychologique.

Le 25 juin 2009, la Commission a avisé les parties qu’elle procéderait d’abord sur les plaintes en congédiement.

Les faits qui sous-tendent cette affaire sont les suivants.

Les faits

Le plaignant est embauché à la Ville de Montréal, le 4 avril 2006, au poste de chef de division des parcs de l’arrondissement Ahuntsic – Cartierville. Après plusieurs assignations, il se retrouve, en mai 2007, chef de la division et il s’occupe plus particulièrement du mandat d’assurer le renouvellement des contrats de transport de neige et de déneigement.

Quelques mois plus tard, soit le 5 novembre 2007, lors d’une séance du conseil d’arrondissement, un soumissionnaire se plaint de ne pas avoir obtenu un contrat de transport de neige, et ce, malgré le fait qu’il soit le plus bas soumissionnaire. Durant la même séance, une conseillère relate certaines rumeurs relativement à un voyage de golf auquel auraient participé un cadre de l’arrondissement et un autre soumissionnaire.

Suivant ces rumeurs, le soumissionnaire porte plainte au directeur général de la Ville de Montréal, lequel demande au service du capital humain de faire enquête.

Le 9 novembre 2007, l’enquêteur rencontre le directeur de l’arrondissement et le plaignant pour comprendre les procédures d’appel d’offres et les motifs de rejet des soumissions. Au terme d’une rencontre d’environ deux heures, il obtient copie des documents pertinents.

Le 13 novembre 2007, on informe le service du capital humain qu’un journaliste fait enquête sur un voyage de golf au Portugal en rapport avec l’octroi d’un contrat de déneigement par la Ville. Le plaignant est donc convoqué et celui-ci se présente en moins d’une heure. Lors de cette rencontre, le plaignant :

• confirme qu’il a effectué un voyage de golf au Portugal, comme il l’a déjà fait avant son entrée en fonction;

• confirme que l’entrepreneur Jean-Guy Sainte-Croix y était présent, ajoutant qu’il était surpris lorsqu’il l’a reconnu dans l’avion;

• affirme qu’il n’a pas eu de contacts avec M. Sainte-Croix en dehors des heures de travail;

• convient de fournir la preuve du paiement du voyage.

Durant cette même soirée, le directeur des travaux publics et le directeur général de l’arrondissement rencontrent à nouveau le plaignant et lui annoncent sa suspension pour fins d’enquête. Lors de cette rencontre, le plaignant réitère qu’il ignorait que M. Sainte-Croix était inscrit au voyage au Portugal.

Durant la suspension du plaignant, l'arrondissement a procédé à l'enquête qui lui a permis de relever les faits suivants :

1. Le téléphone cellulaire mis à la disposition du plaignant, par son employeur, a démontré que celui-ci a contacté M. Sainte-Croix à 149 reprises entre la mi-janvier et le 8 novembre 2007.

2. La liste de toutes les communications faites et reçues entre le 1er mars 2007 et le 8 novembre 2007 indique que le plaignant a communiqué 130 fois avec M. Sainte-Croix et que ce dernier a logé 156 appels sur le cellulaire du plaignant au cours de cette même période.

3. Parmi ces contacts téléphoniques, une dizaine sont survenus dans les deux jours précédant l’achat du voyage au Portugal par le plaignant, soit le 30 avril 2007.

4. Au début du mois de juin 2007, l’arrondissement lance un premier appel d’offres pour octroyer un contrat de déneigement. Les soumissions sont ouvertes le 4 juillet, dont celle de M. Sainte-Croix. Pendant cette période, M. Sainte-Croix et le plaignant communiquent plus d’une cinquantaine de fois par téléphone. À cela s’ajoutent onze contacts téléphoniques le jour même de l’ouverture des soumissions. Dans les mois qui suivent, M. Sainte-Croix et le plaignant communiquent fréquemment.

5. En plus de l'appel d'offres précédent, l’arrondissement devait octroyer, pour l'hiver 2008, trois contrats pour le transport de la neige. Ces soumissions, dont celle de M. Sainte-Croix, sont ouvertes le 23 août 2007. Pendant cette période, on note plus de vingt communications téléphoniques entre M. Sainte-Croix et le plaignant. Le 26 août 2007, M. Sainte-Croix et le plaignant ont une longue communication téléphonique. Le lendemain, M. Sainte-Croix envoie une mise en demeure à la Ville d’accepter sa soumission et de rejeter la soumission retenue parce que non conforme.

6. Le 12 octobre 2007, la secrétaire de l’arrondissement veut compléter le dossier du contrat de déneigement alloué à M. Sainte-Croix et a besoin d’une confirmation que l’achat des véhicules est conforme au devis. Le plaignant fournit cette certification le 15 octobre 2007. Durant cette période, il n’y a aucune communication entre le plaignant et M. Sainte-Croix.

Malgré ces faits incriminants, le plaignant explique que tous ces appels sont justifiés par des demandes de M. Sainte-Croix relativement aux modalités des contrats de déneigement et sur l’annulation des soumissions pour le transport de la neige. De plus, le plaignant a toujours maintenu que c'est le hasard qui les a réunis au Portugal.

Qui plus est, le plaignant explique, par une série de prétextes, l’élimination des autres transporteurs au profit de M. Sainte-Croix qui, pourtant, n’avait même pas soumissionné sur l'un de ces contrats!

Au-delà des problèmes liés à l’octroi des contrats de déneigement, la Ville reproche aussi au plaignant le remboursement de dépenses non justifiées qu'il a lui-même autorisé.

La décision

Selon le commissaire Vignola, les plaintes du plaignant doivent être rejetées.

En effet, il ressort clairement que le plaignant a violé son obligation de loyauté. À cet égard, le commissaire Vignola souligne ce qui suit :

[57]  Cette obligation de loyauté comporte plusieurs facettes dont l’une force le débiteur à éviter tout conflit d’intérêts, c’est-à-dire une situation où il peut être amené à choisir entre l’intérêt de son employeur et le sien ou celui d’un proche. La simple apparence de conflit d’intérêts constitue une contravention à l’obligation de loyauté, donc la simple possibilité qu’un employé soit placé dans la situation de privilégier un intérêt autre que celui de son employeur. Dans ce dernier cas particulièrement, il n’est évidemment pas nécessaire de démontrer un bénéfice réel ou potentiel pour le contrevenant, non plus qu’un préjudice pour l’employeur.

Ainsi, selon le commissaire, la simple apparence de conflit d’intérêts constitue une contravention à l’obligation de loyauté.

De plus, à la lumière de la preuve et à la lumière du témoignage du plaignant, le commissaire est d’avis que les explications fournies par celui-ci sont intenables. En effet, jamais le plaignant n’a pu expliquer convenablement toutes les communications survenues avec M. Sainte-Croix et l'octroi d'un contrat alors que M. Sainte-Croix n'avait pas soumissionné.

Aussi, le commissaire conclut que le plaignant est fautif par le simple fait d’avoir caché ses contacts avec M. Sainte-Croix. Selon le commissaire, ce silence constitue une violation à son obligation de loyauté.

Considérant tout ce qui précède, le commissaire conclut que la relation entre M. Sainte-Croix et le plaignant était susceptible de le placer en conflit ou en simple apparence de conflit d’intérêts, ce qui est suffisant pour qu’il y ait violation de l'obligation de loyauté.

Quant au remboursement de dépenses que le plaignant s’est lui-même autorisé, la Commission est d’avis que ce reproche ajoute peu de choses au débat, car le lien de confiance entre la Ville et le plaignant est brisé en raison de la relation qu'il a entretenue avec M. Sainte-Croix.

Conclusion

À la lumière de cette décision, nous pouvons conclure que les normes d’éthique et de déontologie sont inhérentes à l’obligation de loyauté.

De plus, le simple fait pour un employé de se placer en conflit d’intérêts peut constituer une violation au devoir de loyauté. Toutefois, chaque cas est un cas d’espèce; une étude et une enquête approfondies devront être effectuées pour chaque situation.

1. Éthique et démocratie municipale, rapport du Groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municipal, juin 2009, page 11.
2. Ibid, page 21.
3. Labrecque c. Montréal (Ville de), 2009 QCCRT 0283.
4. L.R.Q., c. C-19.
5. L.R.Q., c. N-1.1.

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