Le droit à un environnement sain comme facteur décisionnel implicite
par Me Denis Lemieux
Il est reconnu qu’une municipalité ne doit se servir de ses pouvoirs, notamment contractuels, que pour une fin municipale [Produits Shell Canada ltée c. Vancouver (Ville) [1994] 1 R.C.S. 231]. La jurisprudence récente a étendu la finalité de l’action municipale à des lois d’application générale ainsi qu’à des valeurs fondamentales. Dans un jugement récent, la Cour d’appel reconnaît le droit à un environnement sain parmi les valeurs qui doivent inspirer les élus municipaux et, par voie de conséquence, servir à valider les mesures prises pour en assurer la promotion.
Faits :
Une entente est conclue entre une entreprise (Compostage Mauricie) et une municipalité (Saint-Luc-de-Vincennes) en vue de l’implantation d’une usine de compostage de déchets.
Cette entente prévoit que l’aire d’exploitation du site servira « uniquement à des fins de transformation de résidus de pâtes et papiers, des feuilles, du gazon, ou d’autres matières organiques en compost et de fabrication de terreau, lequel pourra être vendu à des fins commerciales ».
Toutes les autorisations requises (règlement intérimaire de la MRC, CPTA, ministère de l’Environnement et municipalité) sont obtenues, suite à l’entente.
Trois ans plus tard, Compostage Mauricie désire enfouir sur son site, en plus des résidus végétaux et de pâtes et papiers, des boues de traitement des eaux municipales et d’usines agroalimentaires, de même que des résidus fertilisants.
La municipalité s’oppose à ces nouveaux intrants. Compostage Mauricie modifie alors sa proposition pour se limiter aux résidus verts et aux résidus agroalimentaires.
Satisfaite, la municipalité émet une attestation de conformité aux règlements municipaux. La MRC communique également son accord.
L’entreprise présente alors une nouvelle demande de certificat d’autorisation au ministère de l’Environnement. Toutefois, sans prévenir la municipalité, Compostage Mauricie modifie sa demande pour y inclure d’autres catégories d’intrants, notamment les boues d’abattoir et municipales. Le ministère accepte d’émettre le certificat d’autorisation avec ces modifications.
Aussitôt après le début du dépôt sur le site de boues d’abattoir, des odeurs nauséabondes se répandent dans le voisinage. La municipalité réalise l’existence du nouveau certificat d’autorisation.
Quelques mois plus tard, Compostage Mauricie demande une nouvelle attestation de conformité pour inclure comme intrants des résidus d’origine animale. La municipalité tente d’obtenir de certains utilisateurs du site qu’ils procèdent à un traitement anti-odeurs des déchets transférés sur le site. Compostage Mauricie accepte également de collaborer dans une certaine mesure.
Comme la situation n’est toujours pas satisfaisante, la municipalité met en demeure l’année suivante l’exploitant afin qu’il cesse toute activité qui contrevient à l’entente. Celui-ci conteste l’interprétation que la municipalité donne à l’entente. Celle-ci a d’abord demandé en Cour supérieure l’annulation du certificat d’autorisation, une déclaration selon laquelle l’entente ne permettait que des intrants organiques d’origine végétale, ainsi que diverses conclusions en injonction.
Le juge de première instance a conclu à l’existence d’odeurs nauséabondes de charogne et de viandes en voie de putréfaction provenant du site et des camions qui en font le transfert, particulièrement entre mai et septembre.
Toutefois, monsieur le juge Legris refuse d’annuler le certificat d’autorisation. Il estime que le ministre n’a pas agi de manière déraisonnable ou frauduleuse en interprétant l’expression « autres matières organiques et de fabrication de terreau » contenue au Règlement de contrôle intérimaire de la MRC de manière à inclure tous les produits organiques de quelque nature qu’ils soient, susceptibles de faire partie du terreau.
La Cour estime que la considération essentielle de la municipalité, en concluant l’entente, était la préservation de la qualité de l’environnement olfactif dans le contexte de l’exploitation d’un site de compostage.
Même si les pourparlers précontractuels ne font état que de résidus verts, la clause de l’entente doit être interprétée de manière large et libérale.
Le juge de première instance accorde cependant certaines conclusions subsidiaires en injonction, de nature à améliorer la situation dans une certaine mesure.
En appel, une seule question demeure en litige, soit celle de l’interprétation de l’entente et de la disposition du Règlement intérimaire qui en découle, quant au contenu précis des termes « matières ou intrants organiques ».
Jugé :
La Cour d’appel a d’abord rappelé le principe énoncé à l’article 1425 C.c.Q. selon lequel on interprète un contrat en recherchant la commune intention des parties plutôt qu’en s’arrêtant au sens littéral de ses dispositions.
En l’espèce, il ressort clairement de la preuve que les discussions qui ont mené à l’entente ne portaient que sur le compostage de résidus verts, qui ne présentent pas de problèmes d’odeurs.
La demande initiale de certificat d’autorisation déposée auprès du ministère de l’Environnement confirme cette interprétation restrictive de l’expression « matières organiques ». Ces résidus doivent être de nature végétale et non animale. Les mots « ou autres matières organiques » doivent être interprétés comme étant des intrants de même nature que ceux qui sont expressément mentionnés au contrat. Ceux-ci sont tous de nature végétale.
Par ailleurs, madame la juge Dutil, dont l’opinion est partagée par ses collègues, indique qu’une municipalité doit, en tout temps, agir dans l’intérêt de ses citoyens. Aussi, a-t-elle manifesté clairement un souci de protéger l’environnement. À cette fin, elle a insisté pour qu’aucune matière organique animale ne soit entreposée sur le site en raison des problèmes d’odeurs.
La jurisprudence a fait de la protection de l’environnement « une valeur fondamentale de la société canadienne et un impératif collectif. Par ailleurs, le droit à un environnement sain a récemment été investi d’une valeur quasi constitutionnelle puisqu’il est désormais inscrit à l’article 46.1 de la Charte des droits et libertés de la personne » (par. 46).
Si un doute subsistait quant à l’interprétation à donner au contrat, « il ne faudrait pas privilégier celle qui serait contraire à l’objectif de préservation de l’environnement, lequel doit être poursuivi à tous les niveaux de gouvernement » (par. 47).
Le comportement de la municipalité, qui a recherché une solution négociée au problème d’odeurs, ne signifie pas qu’elle a permis l’usage d’intrants d’origine animale. Si ceux-ci n’avaient pas présenté de tels problèmes, la municipalité aurait pu consentir à modifier l’entente mais tel n’a pas été le cas.
La Cour d’appel déclare donc que Compostage Mauricie ne peut recevoir et traiter sur son site d’enfouissement que des résidus végétaux et émet une injonction la forçant à respecter cette restriction contenue à l’entente.
Commentaires :
Il est intéressant de noter qu’une requête pour permission d’appel de ce jugement à la Cour suprême a été rejetée le 31 juillet dernier. Cette requête se fondait essentiellement sur le droit pour un tribunal d’avoir recours à la valeur fondamentale de protection de l’environnement ainsi qu’à l’article 46.1 de la Charte québécoise pour interpréter un contrat soumis au droit civil.
La jurisprudence a établi que l’activité contractuelle des organismes publics doit toujours viser une finalité d’intérêt public.
Cette notion d’intérêt public s’étend au-delà de la loi habilitante et inclut les lois d’application générale pertinentes ainsi que les principes généraux du droit (tel le droit à l’égalité) ainsi que des valeurs fondamentales reconnues progressivement par les tribunaux.
La protection de l’environnement et le développement durable, ainsi que certaines valeurs plus précises tels le principe de précaution et celui du pollueur-payeur peuvent ainsi servir à diverses fins.
Ils peuvent notamment servir à :
- interpréter libéralement les compétences d’un organisme public pour lui permettre d’accomplir pleinement sa mission
(114957 Canada ltée (Spraytech arrosage) c. Hudson (Village) [2001] 2 R.C.S. 241);
- interpréter, comme en l’espèce, un règlement, contrat ou autre mesure administrative
(Ville de Montréal c. 2952-1366 Québec inc. [2005] 3 R.C.S. 141);
- justifier légalement une mesure prise pour promouvoir ces valeurs lorsque celle-ci est contestée comme étant déraisonnable ou entachée d’abus de pouvoir
(Cie Impériale ltée c. Québec (Min. de l’Environnement) [2003] 2 R.C.S. 624);
- exiger d’un décideur administratif qu’il tienne compte de ces valeurs à titre de facteur décisionnel implicite
(Baker c. Canada (Min. de la Citoyenneté et de l’Immigration) [1999] 2 R.C.S. 817).
En ce qui a trait à l’article 46.1 (droit à un environnement sain), celui-ci a été placé parmi les droits économiques et sociaux inscrits dans la Charte québécoise. Ces droits n’ont pas préséance sur les autres lois (art. 52), mais en cas de doute dans l’interprétation d’une loi ou d’un règlement, l’article 53 prévoit que ce doute doit être tranché dans le sens indiqué par la Charte.
Saint-Luc-de-Vincennes (Municipalité) c. Compostage Mauricie inc.
J.E. 2008-420 (C.A.)
Réf. : 75-150
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